Как уже было отмечено, многие авторы поднимают вопрос как о теоретической, так и о правовой, методологической базе государственного финансового контроля. Основные идеи заключаются в создании единой концепции, правовой базы и системы органов государственного контроля. Действительно, создание действенной системы финансового контроля - объективная необходимость для нашего государства.
Нынешнее состояние института государственного финансового контроля, когда отсутствует единое понимание самого понятия «государственный финансовый контроль», когда существует система контролирующих органов, объединенных одной целью, но тем не менее имеющих разную правовую основу и пересекающихся и порой дублирующих направления деятельности, не может удовлетворить потребности общества в эффективной реализации задач хозяйственной деятельности.
Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти, более того, носит общественный характер. Если обратиться к Федеральному закону «О Счетной палате РФ» (ст. 6), то можно найти норму, которая гласит, что при формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет, т.е. часть основного независимого контролирующего органа образуется представительным органом, формируемым непосредственно населением.
Не секрет, что снятия коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный федеральный закон «О государственном финансовом контроле», что пытаются решить как в науке финансового права, так и на законодательном уровне уже на протяжении многих лет. Более того, законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, Президент РФ в п. 5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» в свое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии (Указом Президента РФ «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» ) данный пункт Указа был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным. При этом, по мнению Т.В. Конюховой, целью законопроекта должно было явиться устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование норм в области финансового контроля .
Вместе с тем распространено мнение, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены Бюджетным кодексом РФ. На самом деле положения Кодекса в отношении контроля далеко не совершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. К тому же текст Кодекса излишне часто изменяется и дополняется, что приводит к появлению новых неясностей и упущений .
Необходимо отметить, что главный недостаток контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным финансовым контролем. Такой подход неверен ни с точки зрения теории, ни в рамках сложившейся отечественной практики управления финансами. Бюджетный контроль - основная, но не исчерпывающая и не исключительная сфера деятельности органов финансового контроля. Между тем в Бюджетном кодексе РФ нет содержательного определения ни государственного, ни бюджетного контроля, не сформулированы их задачи. Уже только поэтому контроль должен регламентироваться самостоятельным законодательным актом. Также следует учесть, что интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной, банковской сферы.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в современных условиях необходимо урегулировать следующие вопросы:
1. О законодательном закреплении определений понятий «финансовый контроль», «надзор», «ревизии», «комплексные ревизии», «проверки» и др., должны быть определены принципы, виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля.
2. Об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации.
Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате РФ» задачами Счетной палаты являются организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности и т.д. В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 , среди полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выделяется контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Налицо дублирование полномочий различных органов государственного финансового контроля, и в связи с этим нет гарантий, что одни и те же объекты могут подвергнуться контролю со стороны различных органов. Кроме того, правы Т.В. Зырянова и Н.И. Даниленко, которые отмечают, что несоответствия и недостатки в системе финансового контроля прослеживаются как по горизонтали (законодательных и исполнительных органов государственной власти), так и по вертикали (федеральных и региональных уровней власти) .
Затрагивая данный вопрос, нужно также отметить, что многие авторы выдвигают мнение о необходимости специального высшего органа государственного финансового контроля. Думается, практическое осуществление данного вопроса приведет к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов.
Представляется возможным решить данную задачу путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как основного независимого контрольного органа закреплен Конституцией РФ. В частности, Б.Ф. Ицкович тоже отмечает, что для роли высшего органа государственного финансового контроля наиболее предпочтительны Счетная палата РФ, Минфин России .
Естественно, при решении вопроса о наделении того или другого органа полномочиями высшего органа возникнет проблема разграничения сфер влияния. Положение, когда Счетная палата РФ находится вне структуры исполнительной власти (в отличие от Минфина России) и контролирует деятельность этой ветви власти государства, хотя и подтверждает подлинную независимость данного органа, тем не менее не может не сказаться на эффективности всей системы государственного контроля. Следовательно, следует наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля. При этом функции и компетенция Счетной палаты РФ должны концептуально отличаться от других органов финансового контроля. Прежде всего, необходимо предоставить Счетной палате РФ высшие властно-распорядительные полномочия. Также необходимо наделить Счетную палату РФ правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля (не просто подготовка и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по устранению нарушений и отклонений в бюджетном процессе, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом (ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате РФ»)), правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле (законопроект был уже внесен в 2005 г.), правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.
Названные теоретические положения о необходимости укрепления роли Счетной палаты РФ подтверждаются и самими властными структурами. «...Очевидно, что Счетная палата Российской Федерации, как любой другой государственный орган, не может быть абсолютно независима, так как она является частью государственного механизма. Вместе с тем деятельность Счетной палаты Российской Федерации, охватывающая все отрасли государственного устройства, экономики и полный комплекс социальных вопросов, делает этот орган уникальным проявлением конституционного принципа права многонационального российского народа на участие во власти. В связи с этим крайне важно сохранить закрепленные за Счетной палатой Российской Федерации права и функции, не допустить их перераспределения в систему исполнительной власти. Помимо этого, необходимо дальнейшее развитие законодательства о государственном финансовом контроле в духе Лимской декларации руководящих принципов контроля и принципов ...» .
3. О стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля. Как указывают специалисты, правовым ориентиром в отношении стандартизации государственного финансового контроля может служить Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» . По мнению Л.Н. Овсянникова, с учетом положений Федерального закона «Об аудиторской деятельности» можно заключить, что необходимость и возможность упорядочения финансового контроля путем установления его правил (стандартов) в Российской Федерации законодательно признана. Вместе с тем термин «стандарт» еще не стал полноправным применительно к финансово-контрольной практике. Его употребление предпочтительнее в сочетании с более привычным для отечественного использования понятием «правило», что и сделано в законе .
На данный момент существуют внутренние регламентирующие документы, в том числе внутренние стандарты контроля, документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов и т.д. Но между данными документами нет системной взаимосвязи, следовательно, нет и взаимодействия в работе и ее оценке. Стандартизация на уровне отдельных органов - лишь частичное решение общего вопроса стандартизации, необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.
Вместе с тем надо учитывать то обстоятельство, что данный вопрос уже решен на мировом уровне: Комитетом по аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов (I№TOSAI) разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к исполнению органам контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с национальным законодательством этих стран.
4. О механизме взаимодействия органов государственного финансового контроля и законодательной и исполнительной ветвей власти, систем федерального и регионального, а также муниципального финансового контроля. Думается, дальнейшее развитие конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не совсем приемлемо в области государственного финансового контроля. Финансовый контроль, какими бы органами он ни осуществлялся, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и правовую базу.
5. Об ответственности органов государственного финансового контроля, должностных лиц за нарушения законодательства в области контроля и т.д.
В заключение хотелось бы привести цитату из выступления научного руководителя Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ С.М. Шахрая на IV конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ: «...В государственном финансовом контроле, как и во всех сферах общественной жизни, важную роль играет человеческий фактор...» .
Естественно, одно создание действенной нормативной базы проблемы не снимет. Нужна как эффективная система правореализации, так и повышенный уровень правосознания и правовой культуры, необходимых атрибутов эффективного юридического процесса.
Свою финансовую политику государство реализует через создаваемую им систему органов государственного финансового контроля. Образованные исполнительной властью и ей подотчетные органы государственного финансового контроля осуществляют внутренний финансовый контроль. Он, безусловно, играет важную роль в обеспечении эффективного государственного управления и проводится ими в рамках исполнительно-распорядительной деятельности.
В правовых демократических государствах с устоявшимся гражданским обществом интересы всего населения выражает законодательный (представительный) орган страны - парламент. Именно он непосредственно и через специально создаваемые им для этой цели органы призван осуществлять контроль за эффективным и целевым использованием средств государственного бюджета, распоряжением государственной собственностью и природными ресурсами. Такой контроль со стороны парламента по сложившейся практике принято называть внешним, поскольку он осуществляется как бы извне по отношению к органам исполнительной власти.
На сегодняшний день, к сожалению, в Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции непосредственно самого Федерального Собрания - парламента России в отношении эффективного и целевого использования финансовых ресурсов страны, исполнительной власти. Такие нормы не содержатся и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Статья 15 Закона, определяя полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной и финансовой политики, указывает, что Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета . Однако данный Закон не предусматривает заслушивание отчетов Правительства о ходе исполнения федерального бюджета, представление им каких-либо других отчетов о своей деятельности и о работе министерств, федеральных служб и федеральных агентств по исполнению бюджета страны.
В то же время указанный Закон содержит положение (ст. 41), согласно которому Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом должно информировать Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета . Однако такого отдельного закона, регламентирующего информирование парламента о ходе исполнения федерального бюджета, нет.
Следует отметить, что практика такого правового регулирования хода исполнения федерального бюджета в законодательстве Российской Федерации уже имела место. В частности, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» предписывалось «Правительству Российской Федерации представлять в Государственную Думу ежемесячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета на 1996 г. и ежеквартально отчет о ходе исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год», консолидированного бюджета Российской Федерации на 1996 г. и бюджетов на 1996 г. государственных внебюджетных фондов» .
Внесенные в апреле 2007 г. значительные изменения в Бюджетный кодекс РФ еще больше повысили ответственность и расширили полномочия законодательных органов, прежде всего их контрольно-счетных органов по обеспечению достоверности сведений о движении бюджетных средств, об их эффективном и целевом использовании. В соответствии с нововведениями начиная с 1 января 2008 г. годовые отчеты об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательных органах подлежат внешней проверке, которая включает проверку не только отчетов Правительства Российской Федерации или высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, но и бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств. Эти дополнительные полномочия к уже существующим в большинстве регионов еще не подкреплены соответствующими дополнительными организационными мерами.
На сегодняшний день существующий правовой статус и количественный состав контрольно-счетных органов во многих субъектах затруднит возможности собственными силами эффективно и в полном объеме реализовать те новые положения Бюджетного кодекса. Хотя и они функционируют во всех субъектах Российской Федерации, тем не менее достаточно сильно отличаются как по числу работников, так и по объему компетенции.
По состоянию на 2007 г. в Российской Федерации действовали 86 контрольно-счетных органов субъектов РФ. Из них статусом юридического лица обладали 63, или 73,3% от их общего числа. Остальные 23 контрольных органа не обладали организационной и функциональной самостоятельностью.
Значительно они разнятся и по числу сотрудников. Диапазон количественного состава контрольно-счетных органов колеблется начиная от 4 (контрольно-счетные органы Калининградской и Курганской областных Дум) до 181 (Контрольно-счетная палата Москвы). Более чем в половине регионов (53, или 61,6%) они в своем составе имеют до 20 человек.
Практика организации деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Федерации показывает, что наиболее оптимальным вариантом для среднестатистического субъекта было бы не менее 20 - 25 человек в составе контрольного органа. В этом случае они могли бы более полно и достаточно эффективно реализовывать свои функции по осуществлению внешнего государственного финансового контроля.
Современный этап развития российской государственности предусматривает последовательное повышение эффективности внешнего государственного финансового контроля за управлением общественными ресурсами. Оно требует дальнейшего совершенствования законодательной базы и укрепления статуса контрольно-счетных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Одной из актуальных проблем повышения эффективности системы внешнего государственного финансового контроля является отсутствие единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. Без решения данной проблемы не может быть эффективной государственной политики в области финансового контроля. Об этом много говорят и пишут, однако вопрос остается нерешенным. В результате до сих пор остаются не принятыми федеральные законы о государственном финансовом контроле и об основах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Принятие этих законов во многом способствовало бы повышению эффективности системы финансового контроля и укреплению правового положения контрольно-счетных органов регионов.
Бюджетный кодекс РФ, закрепляя единую бюджетную систему страны, фактически установил единые начала управления всеми финансовыми ресурсами государства. В то же время в России на сегодняшний день нет законодательно закрепленной единой системы государственного финансового контроля, где были бы четко определены единообразные формы и методы финансового контроля, взаимоотношения контрольно-счетных органов субъектов Федерации со Счетной палатой РФ, с территориальными контрольно-ревизионными органами федеральных органов государственной власти, устранены имеющиеся в осуществлении финансового контроля противоречия между федеральным и региональным законодательством.
Также важным моментом является то, что в субъектах Федерации сейчас совершенствование законодательной базы деятельности контрольно-счетных органов осуществляется без установленных федеральным законом общих принципов и подходов. Поэтому в регионах фактически осуществляется правотворчество о финансовом контроле без учета правового единства бюджетной системы России. Контрольно-счетные органы в них имеют, как уже отмечалось, разный правовой статус.
Счетная палата РФ и Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации неоднократно предпринимали меры по ускорению процессов по принятию единой концепции государственного финансового контроля в России и названных уже выше федеральных законов. Не дожидаясь принятия указанных нормативных актов, с целью унификации законотворчества о контрольно-счетных органах в субъектах РФ ими был разработан и рекомендован к использованию при осуществлении регионального законодательства Модельный закон «О Контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации» .
Модельный закон устанавливает оптимальную структуру контрольно-счетного органа субъекта Федерации. К основным принципам его деятельности закон относит их независимость от проверяемых ими организаций и защищенность от постороннего влияния. Он должен создаваться законом субъекта Федерации с правом юридического лица, обладающего функциональной, организационной и финансовой независимостью. Также Модельный закон определяет единые подходы к определению задач контрольно-счетного органа, по составу и порядку образования, организации деятельности, определению компетенции, гарантии правового статуса, материальному обеспечению сотрудников контрольно-счетного органа.
Другая не менее важная правовая проблема - это отсутствие федерального законодательства, налагающего меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания.
Кроме того, контрольно-счетные органы в регионах не наделены полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Такое положение усугубляется и тем, что законодательные органы субъектов Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации не могут осуществлять правотворчество в сфере установления мер бюджетной ответственности должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства. К тому же не только Бюджетным кодексом, но и Кодексом РФ об административных правонарушениях контрольные органы субъектов Федерации не предусмотрены в системе органов, уполномоченных рассматривать административные правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств.
Многочисленные акты о финансовом контроле на федеральном уровне, в субъектах РФ и на уровне местного самоуправления разнообразны не только по их наименованию, но и по содержанию. Однако в Российской Федерации нет связующего базового акта о финансовом контроле, и необходимо рассмотреть проблему определения места и значения правового института финансового контроля в системе финансового права и финансового законодательства.
В юридической науке выделяются понятия системы законодательства (как совокупности актов и деления всего комплекса нормативных правовых актов государства на определенные части) и системы права (деление норм права на отрасли и институты ), т.е. проводится классификация, помогающая обнаружить существенные качества элементов системы, от качеств которых зависят другие производные признаки каждого элемента подразделения .
Трудно переоценить значение правоприменительной деятельности в области финансового контроля органов власти, способствующей соблюдению норм в области финансовой деятельности предприятий и организаций всех видов собственности, своевременному поступлению доходов бюджетов всех уровней, целевому и эффективному расходованию бюджетных средств, соблюдению правил бюджетирования, развитию экономики страны.
В России должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных правовых актов российского федерального финансового законодательства и законодательства субъектов РФ, объединенная общими принципами и осуществляющая в полном объеме правовое регулирование финансового контроля, включая правовое регулирование как государственного, так и муниципального контроля, что может быть достигнуто с помощью принятия федерального закона о финансовом контроле.
При этом совокупность норм, издаваемых органами субъектов РФ и регулирующих отношения в области государственного финансового контроля, относится к финансовому праву субъекта РФ (которая является подсистемой российского финансового права) и включается в институт «финансовый контроль» финансового права Российской Федерации . Правовой институт «финансовый контроль» занимает ведущее место в системе финансового права. Проведенные в России законодательные реформы (в частности, административная, бюджетная, налоговая) направлены на создание единого правового поля.
В соответствии с юридической наукой отрасли, подотрасли права, институты права могут быть комплексными, т.е. регулируемыми правовыми нормами различных отраслей права (например, конституционного, административного, гражданского права).
В категорию комплексной отрасли входит финансовое право, следовательно, правовой институт «финансовый контроль» регулируется не только нормами финансового права, но и нормами других отраслей, например конституционного права и административного права. Подобный факт давно отмечается в юридической литературе. Так, М.В. Карасева полагает, что некоторые финансовые отношения (по поводу установления и взимания местных налогов, формирования и исполнения местных бюджетов, внебюджетных фондов) имеют комплексный характер . Таким образом, характерной чертой правового регулирования в области финансового контроля является его комплексность.
1. Основной проблемой совершенствования законодательства о финансовом контроле является разработка и принятие федерального закона о финансовом контроле. В России до сих пор не имеется специального федерального нормативного правового акта о финансовом контроле, что тормозит создание стройной системы законодательства о финансовом контроле.
Неоднократно в юридической и экономической литературе поднимался вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном финансовом контроле .
Вместе с тем делались попытки разработать концепцию федерального закона и был разработан модельный закон .
2. Трудной проблемой разработки законопроекта о финансовом контроле является урегулирование федеральным законодательным актом отношений в области муниципального финансового контроля.
В Европейской хартии местного самоуправления заложены основы контроля над местным самоуправлением, который может осуществляться лишь на основе Конституции государства или закона; административный контроль должен осуществляться в основном за соблюдением законности; быть соразмерным; муниципалитет должен иметь достаточные средства, которые должны соответствовать полномочиям его органов, и часть средств - поступать в местный бюджет за счет местных налогов и сборов.
3. На основании ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления формируют местные бюджеты. В финансовых ресурсах местного самоуправления основную роль играют средства местного бюджета, часть из которых ранее формировалась за счет многочисленных местных налогов и сборов, численность которых ранее в отдельных субъектах РФ составляла около сотни.
Первоначально в России, как и в других странах СНГ, устанавливался порядок определения минимальных размеров местных бюджетов за счет местных доходных источников. Вместе с тем практика показала, что твердое закрепление в законах Российской Федерации о местном самоуправлении тех или иных видов налогов и сборов неоправданно.
В странах Европейского союза экономическое развитие территорий примерно одинаковое, что позволяет местному самоуправлению получать основные доходы от одних и тех же видов налогов и сборов. В Российской Федерации на ее обширной территории имеются большие различия субъектов РФ как в климатических условиях, так и в экономическом развитии, образе жизни населения и в наличии залежей полезных ископаемых, что существенно влияет на доходы местных бюджетов от одного и того же вида местных налогов и сборов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1214 было установлено, что региональные органы и органы местного самоуправления не могут вводить не предусмотренные федеральным законодательством местные налоги и сборы.
Ранее действовавшим Законом РФ от 21 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов, а в ст. 15 Налогового кодекса РФ (в ред. от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ) этот перечень был ограничен 5 видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. В настоящее время к местным налогам ст. 15 НК РФ относит только земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Однако тенденция сокращения числа местных налогов и сборов компенсировалась. В соответствии с БК РФ в законах о бюджетах (федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ) стало шире применяться закрепление за местным самоуправлением долей от федеральных налогов и сборов.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ внесены изменения в гл. 9 («Доходы местных бюджетов») Бюджетного кодекса РФ, которые вступили в действие с 1 января 2008 г. Налоговые доходы бюджетов поселений (ст. 61), налоговые доходы муниципальных районов (ст. 61.1), налоговые доходы бюджетов городских округов (ст. 61.2) будут состоять из двух видов местных налогов: земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также отчислений от значительного числа федеральных и региональных налогов. Предусмотрено значительное число неналоговых доходов местных бюджетов. Кроме того, муниципальным образованиям оказывается существенная финансовая помощь в форме дотаций, субсидий, субвенций. Органы местного самоуправления могут выпускать займы. Население муниципальных образований вправе принимать решения о добровольных сборах.
Это привело к необходимости улучшить бюджетное регулирование. Бюджетное регулирование является составной частью финансового регулирования, которое включает правовые нормы о финансовом контроле. Обычно понятие финансового регулирования (в широком смысле слова) понимается как правовое регулирование всей финансовой деятельности государства, так как в данном случае Российская Федерация представляет государство в целом, обладая финансовым суверенитетом .
Таким образом, местное самоуправление располагает значительным количеством источников доходов и крупными бюджетными средствами, за расходованием которых необходим эффективный финансовый контроль.
4. Поскольку Россия - государство федеративное, постольку правовое регулирование государственного контроля за исполнением федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов осуществляется Российской Федерацией (п. «з» ст. 71 Конституции РФ) как собственником федеральной казны.
Аналогичным образом собственником бюджета (казны) является субъект РФ, и он в соответствии с федеральным законодательством осуществляет правовое регулирование государственного финансового контроля за исполнением бюджета субъекта, региональных внебюджетных фондов. Такое право субъекта РФ основано на норме ст. 76 Конституции РФ, в которой установлено, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование».
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10 декабря 1997 г. № 19-П решил, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных ресурсов.
5. Европейская хартия местного самоуправления допускает возможность установления государственного контроля над органами местного самоуправления в основном в части соблюдения законности финансовой деятельности, а в отдельных случаях - и целесообразности расходования средств.
В России государственный финансовый контроль способствует поступлению в местные бюджеты доходных источников, а также эффективному расходованию бюджетных средств на государственные и муниципальные расходы и на социальную сферу.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации и регулируется федеральными нормативными правовыми актами. На основании п. «б» ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, что предоставляет право субъектам РФ и в соответствии с федеральным законодательством принимать в пределах своих полномочий нормативные правовые акты. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и принимает свои нормативные акты.
Россия - государство социальное, и в нем предусмотрена защита прав человека всеми органами, как государственными, так и муниципальными, т.е. всеми ветвями публичной власти, в деятельности которой одно из важных значений имеет контроль. Таким образом, Российская Федерация осуществляет общегосударственные функции.
В Концепции развития финансового законодательства, разработанной сотрудниками отдела финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, отмечалось, что финансовая деятельность органов местного самоуправления не может рассматриваться вне единой государственной дисциплины и должна быть подчинена в рамках бюджетного процесса общим принципам бюджетного и налогового регулирования и контроля .
С 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введен в новой редакции раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса РФ, регулирующий основы государственного и муниципального финансового контроля.
Правовые нормы этого раздела определяют: формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, и их права в области контроля соответствующих бюджетов; а также органы исполнительной власти, осуществляющие финансовый контроль.
При этом формы и порядок проведения ими финансового контроля устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления РФ. БК РФ осуществляется также правовое регулирование финансового контроля, проводимого Федеральным казначейством, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, контрольными и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.
6. Как уже отмечалось, Европейская хартия местного самоуправления допускает возможность установления государственного контроля над органами местного самоуправления посредством норм Конституции РФ, а также законов государства.
В России урегулированы полномочия как федеральных органов, так и полномочия органов субъектов РФ в области осуществления финансового контроля над органами местного самоуправления по вопросам переданных им государственных функций.
Обычно возникает вопрос о правомерности государственного финансового контроля над осуществлением остальных полномочий местного самоуправления.
В частности, государственный контроль в Республике Татарстан осуществляется над органами местного самоуправления путем системы индикативного управления в бюджетном процессе с использованием так называемого косвенного контроля , т.е. без прямого воздействия на органы местного самоуправления. По мнению автора, такой термин не является удачным по отношению к государственным органам, поскольку защита граждан и их интересы относятся не только к местному самоуправлению. Таким образом, это общий контроль, потому что в указанном случае не проводятся ревизии, выездные проверки, характерные для финансового контроля, но положительная роль такого контроля очевидна.
Следует также отметить, что общий государственный контроль не нарушает права местного самоуправления, поскольку это запрещено ст. 133 Конституции РФ. Следовательно, муниципальный контроль не ликвидируется, а лишь дополняется общим государственным контролем, поэтому лучше защищаются права граждан.
7. Подготовленный на основании Модельного закона проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» определяет понятие, цели, задачи и принципы государственного финансового контроля. Органы контроля разделены на органы внутреннего финансового контроля и внешнего (счетные палаты). Законопроект предусматривает методологические основы осуществления государственного финансового контроля, его формы (предварительный, текущий, последующий), законодательное определение ревизии (комплексная проверка), проверки (тематическая и иные), обследования, экспертизы, а также сроки их проведения, порядок взаимодействия федеральных органов финансового контроля с органами субъектов РФ и с органами местного самоуправления, а также создание Координационного Совета при Президенте РФ, возглавляемого Председателем Счетной палаты РФ.
Однако текст проекта носит общий характер и, по мнению автора настоящей статьи, его следовало бы дополнить.
Во-первых, расширить наименование законопроекта указанием на муниципальный финансовый контроль. Это даст возможность четко определить в российском законодательстве принципы муниципального финансового контроля, где наиболее близко соприкасаются интересы государства и населения.
Во-вторых, распространить на муниципальные образования применение общих положений о финансовом контроле.
В-третьих, урегулировать пределы полномочий федеральных органов и полномочий субъектов РФ при осуществлении общего контроля над органами местного самоуправления и не ограничивать права местного самоуправления в нарушение ст. 133 Конституции РФ.
В-четвертых, разграничить понятия контроля и надзора.
В-пятых, урегулировать взаимодействие с общественными организациями, созданными в последнее время: с Общественной палатой РФ, Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, общественными советами при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ), а также при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам.
В-шестых, предусмотреть другие положения методологического характера, имеющие важное значение для единообразного понимания положений в области регулирования отношений в сфере финансового контроля, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления, в частности удлинить сроки возможного проведения повторных проверок.
Похожие рефераты:
- Совершенствование правового регулирования государственного финансового контроля в ЯНАО
Как уже было отмечено, многие авторы поднимают вопрос как о теоретической, так и о правовой, методологической базе государственного финансового контроля. Основные идеи заключаются в создании единой...- Источники правового регулирования государственного финансового контроля в ЯНАО
В системе законодательства и системе права каждого государства важное значение имеют акты и нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности государства, юридических лиц и имуществен...- Органы государственного финансового контроля в РФ и ЯНАО
Правильная организация системы органов государственного финансового контроля является непременным условием эффективности его осуществления. Нечеткое разграничение полномочий, неоднозначно поставлен...- Возможности развития правового регулирования финансового контроля
Важно внесение соответствующих согласованных поправок в целый ряд действующих нормативных актов, прежде всего, в части корректировки понятия «банковская тайна» и порядка доступа к ней. ...- Актуальность оптимизации существующей системы правового регулирования финансового контроля
Финансовое право охватывает своим предметом область общественных отношений, которая связана с процессом формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных ден...
|
Дипломные работы 
